Förderinstrumente im Agrarbereich – WRRL „inside“?

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Die WRRL sieht vor, dass der Gewässerschutz auch stärker in der Landwirtschaftspolitik Berücksichtigung findet und hierfür auch entsprechende Anreize gesetzt werden.

Wichtige Instrumente der EU-weit geregelten Agrarförderung sind die Direktzahlungen an die Landwirte, v.a. in Form von Betriebsprämien, (1. Säule der Agrarpolitik) sowie die finanzielle Unterstützung der nachhaltigen Bewirtschaftung und der Entwicklung des ländlichen Raums (2. Säule der Agrarpolitik). Für den (Förder-) Zeitraum zwischen 2014 bis 2020 bestehen einige Neuerungen auch für die Land- und Forstwirtschaft in NRW. Ob diese Instrumente WRRL-verträgliche Nutzungen bereits in dem erforderlichen Maße befördern, damit spätestens bis 2021 die Umweltziele erreicht werden, bleibt fraglich.

Direktzahlungen nicht an die Einhaltung von WRRL-Anforderungen gekoppelt

Die Mittel aus der ersten Säule der Agrarpolitik sind das bedeutsamere Instrument. In Deutschland werden jährlich rund 5 Milliarden EUR oder rund 80% der Agrarförderung hierfür eingesetzt. Wichtigstes Lenkungsmittel bei diesen Zuwendungen sind erwartungsgemäß die Förderkriterien und hier insbesondere die „Cross Compliance“, d.h. die Einhaltung von sanktionsbewehrten EU-Grundanforderungen der Betriebsführung und die auf nationaler Ebene aufgestellten Mindeststandards für den guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand der Flächen. Die hierfür maßgebliche EU-Verordnung 1306/2013 berücksichtigt für den Gewässerschutz allerdings immer noch nicht die Anforderungen der WRRL, sondern nur diejenigen der EG-Nitratrichtlinie, Standards für die Bewässerung und der EG-Grundwasserrichtlinie in ihrer Fassung von 1980. Zwar sind zusätzlich auch Pufferzonen an Wasserläufen einzurichten, aber de facto ist damit lediglich ein Düngeverbot innerhalb eines 1 Meter breiten Uferstreifens gemeint. In Deutschland wurden auf Bundesebene diese und weitere Förderbestimmungen zur Cross-Compliance präzisiert (z.B. freie Lagerung von Festmist nicht länger als 6 Monate, kein Pflügen von Ackerflächen innerhalb von Wassererosionsgefährdungskulissen zwischen dem 1.12. und 15.2.), ohne aber wesentliche Lücken zu schließen und eine nachhaltige Verwendung der Mittel sicherzustellen.

Kein flächendeckendes „Greening“ in der Landwirtschaft

Relevant ist auch die neue Ausgestaltung der Auszahlungen aus der ersten Agrarsäule. 30% der Direktzahlungen erhalten die Landwirte nur, wenn sie bestimmte Maßnahmen für die Umwelt erbringen. Für den Erhalt der sogenannten Greening-Prämie gibt es bundesweit folgende Bestimmungen: Der Anbau von Kulturpflanzen muss vielseitiger sein (= mind. 2-3 Kulturen mit max. 75% Flächenanteil der Hauptkultur). Zudem ist das Dauergrünland zu erhalten und es sind grundsätzlich 5% der Ackerflächen eines Betriebes – einschließlich der Einberechnung angrenzender Hecken, weiterer Landschaftselemente und Pufferstreifen - als ökologische Vorrangflächen auszuweisen. Je nach Gewichtung der einzelnen Maßnahmen muss der Betrieb ggf. mehr oder weniger ökologische Vorrangfläche bereitstellen. Entscheidet sich z.B. der Landwirt dafür, den Fokus beim Greening auf den Zwischenfruchtanbau zu legen, so sind etwa 15% der Fläche entsprechend zu bewirtschaften. Legt er den Schwerpunkt auf die Anlage von Pufferstreifen an Gewässern, soreichen bereits 3,75% an ökologischer Vorrangfläche aus, um die Anforderungen zu erfüllen. Zwar wird die Greening-Prämie auch grundsätzlich dafür gewährt, um die WRRL-Umsetzung zu unterstützen. Inwiefern jedoch die Maßnahmen tatsächlich zu den WRRL-Zielen effektiv und in der Fläche beitragen können, dürfte bereits wegen der stark „korsettierten“ Greening-Kulisse, die ökologisch wenig anspruchsvollen Vorgaben für diese Vorrangflächen und aufgrund der zahlreichen Ausnahme- und Wahlmöglichkeiten bei den konkreten Maßnahmen schwierig zu beantworten sein. Hier seien nur wenige Beispiele zur Veranschaulichung genannt: Ein Landwirt ggf. 20 Hektar Mais anbauen, ohne dass er ökologische Vorrangflächen ausweisen muss. Es gibt keine Pflicht, die Greeningmaßnahme an das Gewässer zu legen und einen ausreichend breiten Pufferstreifen von mindestens 10 Metern vorzuhalten. Anrechenbar wird er bereits ab einen Meter, zumal dieser nicht (absolut) nutzungsfrei bleiben muss. So kann ggf. eine Beweidung stattfinden, gesät oder auch bis 1 Meter an das Gewässer heran gedüngt werden. Die Breite der (anrechenbaren) Pufferzonen ist zumal auf maximal 20 Meter gedeckelt, ein darin möglicherweise befindlicher Ufervegetationsstreifen auf maximal 10 Meter. Es bestehen insofern nur geringe Anreize, allein auf dieser Basis leitbildkonforme Entwicklungskorridore an den Gewässern sicherzustellen oder gar nur die Mindestanforderungen an den Gewässern zu garantieren. Die Verpflichtungen gelten ohnehin jeweils nur für ein Jahr.

Programm für den Ländlichen Raum mit WRRL-„Aussparungen“

Relevant ist auch die aktuelle Umsetzung der zweiten Säule der Agrarförderpolitik. Auf Grundlage der EU- und bundesweiten Anpassungen haben die Bundesländer zwischenzeitlich ihre Programme für den ländlichen Raum fortgeschrieben. Für die Bewertung der aktuellen Konzepte stellt sich vor allem die Frage, inwiefern sie die Empfehlungen des Europäischen Rechnungshofes aufgegriffen haben, die Kosten der WRRL-Umsetzung verstärkt auch über dieses Instrument zu schultern. Die EU-weiten Förderkriterien ermöglichen es weiterhin, einen Ausgleich für Landwirte oder Waldbesitzer anzubieten, wenn diese infolge der Einhaltung erhöhter WRRL-Anforderungen Einkommensverluste oder zusätzliche Kosten zu tragen haben (vgl. Artikel 30 der ELER-Verordnung). In NRW bleibt der Weg ein anderer: Maßnahmen wie etwa zur Verbesserung der Gewässerstruktur im ländlichen Raum oder zur WRRL-Beratung der Landwirtschaft sind in andere Programme oder Angebote des Landes ausgelagert (z.B. Programm für Lebendige Gewässer). Obwohl es sich allein bei den Beratungsleistungen im Wert von mehr als 4 Millionen EUR jährlich um eine originäre Aufgabe des Landwirtschaftssektors handeln müsste, werden sie in NRW nicht durch Agrarfördermittel voll- oder teilfinanziert. An dieser Stelle sei auch angemerkt, dass für die Finanzierung der betreffenden Maßnahmen eine verursachergerechte Kostendeckung gemäß Artikel 9 WRRL nicht stattfindet. Das bedeutet: Selbst die Agrarbetriebe mit erheblichen Nährstoffüberschüssen müssen für die Beratungskosten nicht aufkommen. Ein explizites „WRRL-Angebot“ gibt es in dem mit 1,2 Mrd. EUR ausgestatteten NRW-Programm für den ländlichen Raum allenfalls in Ansätzen. Hierzu gehört die Förderung des ökologischen Landbaus, die Anlage von nutzungsfreien Uferrand- und Erosionsschutzstreifen zwischen 5 und 30 Metern, auf Grünland die Einrichtung einer Pufferzone von 5-15 Metern oder der Anbau von winterfesten Zwischenfrüchten oder Untersaaten auf mindestens 20% der Ackerfläche mit Verzicht auf die Anwendung chemisch-synthetischer Pestizide und Mineraldünger. Relevante Maßnahmen in forstwirtschaftlichen Gebieten lassen sich nicht finden. Es soll allerdings nicht unerwähnt bleiben, dass für die Gewährung einiger dieser Leistungen (z.B. Zwischenfruchtanbau) die Betriebe an einer WRRL-Beratung teilnehmen müssen. Dieser positive Ansatzpunkt ist auch schon deshalb essentiell, weil es im Abgleich mit den Mindestanforderungen und den Greening- und Cross-Compliance-Bestimmungen erheblichen Klärungsbedarf bezüglich der widerspruchsfreien Anwendung aller Maßnahmen geben dürfte. Beispielhaft sei en hier die Vorkehrungen für den Gewässerrand genannt: Obwohl dort einerseits förderfreie Mindestanforderungen der guten landwirtschaftlichen Praxis gelten sollten, anderseits für darüber hinausgehende Maßnahmen eine Doppelförderung nach EU-Recht auszuschliessen ist, bleibt es angesichts des Maßnahmengemenges und fehlender Erläuterungen weiterhin undurchschaubar, ob eine effektive wie WRRL-konforme Umsetzung des Gewässerschutzes derzeit im Ufer- und Auenbereich sichergestellt ist.

Weitere Informationen

Angaben zur Agrarreform und ihre Umsetzung in Deutschland sind in einer Broschüre des Bundeslandwirtschaftsministeriums zusammen gefasst.

Das NRW-Programm zur Entwicklung des ländlichen Raums ist auch als elektronisches Dokument abrufbar: